——2011年12月26日在第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议上
财政部部长 谢旭人
全国人民代表大会常务委员会:
我受国务院委托，现对《中华人民共和国预算法修正案（草案）》作说明。
现行预算法自1995年施行以来，对于规范预算管理，推进依法理财，加强国家宏观调控，促进经济社会发展发挥了重要作用。随着社会主义市场经济体制和公共财政体制的建立和完善，现行预算法已不能完全适应形势发展的要求，有必要修改完善。
十一届全国人大常委会将修改预算法列入立法规划，由全国人大常委会预算工委和财政部共同起草。全国人大常委会预算工委、财政部在广泛调查研究，认真总结现行预算法实施经验的基础上，起草了预算法修正案草案（征求意见稿）。国务院法制办将征求意见稿送有关方面进一步征求意见，根据反馈意见，会同有关部门对征求意见稿作了进一步修改，形成了《中华人民共和国预算法修正案（草案）》（以下简称草案）。草案已经国务院第181次常务会议讨论通过。现就草案主要内容说明如下:
一、增强预算的完整性、科学性和透明度
为全面反映政府全部财政资金运行情况，增强政府预算的完整性，草案明确规定:各级政府的全部收入和支出都应当纳入预算。
为增强预算编制的科学性，草案规定:各级预算应当根据年度经济社会发展目标和国家宏观调控总体要求，参考上一年预算执行情况和本年度收支预测，在充分征求各方面意见的基础上进行编制。预算收入的编制应当与经济和社会发展水平相适应，不得隐瞒、少列政府收入，不得将上年的非正常收入作为编制预算收入的依据。各部门、各单位应当按照政府收支分类科目和预算支出定额标准，根据其依法履行职能和事业发展的需要编制预算草案。
为提高预算管理的透明度，增强预算监督的有效性，草案规定:经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、调整预算、决算，应当及时向社会公开，但涉及国家秘密的内容除外。各级政府财政部门负责本级政府总预算、调整预算、决算的公开。各部门负责本部门预算、决算的公开。
二、健全财政管理体制
为落实党的十七大提出的建立健全财力与事权相匹配的财政管理体制，草案规定:各级政府之间应当建立财力保障与支出责任相匹配的财政管理体制。中央和地方的分税制财政管理体制由国务院规定，报全国人民代表大会常务委员会备案。地方各级政府之间的财政管理体制由省、自治区、直辖市政府规定，报本级人民代表大会常务委员会备案。
三、规范财政转移支付制度
2010年，中央对地方的税收返还和转移支付已占中央财政总支出的669％，对于缩小地区间财力差距、推进基本公共服务均等化等，发挥了重要作用。为规范财政转移支付制度，草案规定:财政转移支付包括中央对地方和地方上级政府对下级政府的转移支付，分为一般性转移支付和专项转移支付。财政转移支付应当规范、公平、公开，以一般性转移支付为主体，以均衡地区间基本财力为主要目标。专项转移支付主要用于上级政府委托下级政府办理特定事务所需的支出或者上级政府和下级政府共同承担事务的支出。草案还对转移支付预算的编制和及时下达作了规定。
四、强化政府债务管理
改革开放以来，政府举债已经成为弥补预算资金不足的重要途径和实施财政宏观调控的重要手段。为规范债务管理，防范财政风险，草案对现行预算法关于“中央政府公共预算不列赤字”和地方预算“不列赤字”的规定作了修改，规定:中央政府公共预算中必需的部分资金，可以通过举借债务等方式筹措，但是借债应当控制适当的规模，保持合理的结构。对中央预算中举借的债务实行余额管理。地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，省、自治区、直辖市政府依照法律或者国务院的规定，可以举借一定额度用于特定支出的国内债务，列入本级预算，报本级人民代表大会批准。举借的债务应当有稳定的偿还债务资金来源。除前款规定和法律另有规定外，地方政府不得以任何方式举借债务或者为他人债务提供担保。并规定，国务院财政部门具体负责中央政府债务的统一管理，并对地方政府债务实施监督管理。
五、增强预算执行的规范性
为进一步规范预算执行，草案规定:1各级政府依据法定权限作出的决定和制定的行政措施，凡涉及增加或者减少财政收入和支出的，应当在预算批准前提出并在预算草案中作出相应安排。在预算执行中，一般不制定新的增加或者减少财政收入和支出的政策和措施，必须作出并需要进行预算调整的，应当在预算调整方案中作出安排。2按照法律、行政法规和国务院财政部门规定，对特定专用资金可以设立财政专户，财政专户纳入国库单一账户体系管理。3各级国库应当按照国家有关规定，及时准确地办理预算收入的收纳、划分、留解、退付和预算支出的拨付。各级政府及其财政部门应当加强对本级国库的管理和监督。国库管理的具体办法由国务院规定。4各级政府年度预算执行中有超收收入的，除依照法律、行政法规规定安排支出外，可以用于冲减赤字，或者安排预算稳定调节基金用于补充以后年度预算资金的不足。草案还根据实际情况，对预算年度开始后，各级政府预算经本级人民代表大会批准前，政府可以安排的支出作了规定。
六、完善预算审查监督的规定
为适应进一步加强对政府预算审查监督的需要，根据监督法等有关法律，草案规定:全国人大财政经济委员会、地方人大有关专门委员会对本级预算草案、预算执行情况、预算调整方案和决算草案进行初步审查，县级人大常委会对本级预算草案、预算执行情况进行初步审查；初步审查机构应当提出审查结果报告；国务院和县级以上地方各级政府应当在每年第三季度向本级人民代表大会常务委员会报告预算执行情况。
为完善对决算的监督，草案规定:国务院财政部门编制中央决算草案，应经国务院审计部门审计后，报国务院审定，由国务院提请全国人民代表大会常务委员会审查和批准。县级以上地方各级政府财政部门编制本级决算草案，应经本级政府审计部门审计后，报本级政府审定，由本级政府提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准。
七、规范预算调整
现行预算法规定:经本级人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得改变。为了严格预算执行和规范预算调整，根据监督法及全国人大常委会和国务院关于规范超收收入使用的有关规定，草案将现行预算法关于预算调整的规定修改为:预算调整是指经全国人大批准的中央预算和经地方各级人大批准的地方各级政府预算，在执行中出现下列情况之一的预算变更:（一）本级人民代表大会批准的收支平衡的预算出现赤字，或者举借债务数额增加的；（二）需要增加预算总支出的；（三）需要调入预算稳定调节基金，或者需要减少预算总支出的；（四）需要调减预算安排的农业、教育、科技、文化、卫生、社会保障等重点支出数额的。同时规定，在预算执行中，由于发生特大自然灾害、突发公共事件或者重大政策调整，必须及时增加预算支出的，应当先动支预备费，预备费不足支出的，各级政府可以先安排支出，超过年初预算支出规模的，列入预算调整方案。草案还规定:在预算执行中，各级政府用预算预备费安排的支出、依照有关法律和行政法规规定应当增加的支出，以及因上级政府增加税收返还和转移支付而引起的预算收支变化，不属于预算调整。
此外，草案还修改充实了有关部门预算的规定，规范了年度结转、结余资金的处理，并修改完善了法律责任的规定。
《中华人民共和国预算法修正案（草案）》和以上说明是否妥当，请审议。
